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阿拉善“2.22”事故报告

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内蒙古阿拉善新井煤业有限公司露天煤矿
“2·22”特别重大坍塌事故调查报告
国务院事故调查组
2023 年8月
1
目 录
一、事故基本情况 ......................................... 2
（一）事故单位情况 ................................... 2
（二）相关单位情况 ................................... 7
（三）事故发生经过 .................................. 11
二、事故直接原因 ........................................ 13
（一）直接原因 ...................................... 13
（二）原因分析 ...................................... 13
（三）排除因素 ...................................... 15
三、事故暴露的主要问题 .................................. 16
（一）煤矿严重违法建设生产 .......................... 16
（二）施工单位违法冒险蛮干 .......................... 17
（三）中介机构、监理公司故意弄虚作假 ................ 18
（四）有关部门监管不严不实 .......................... 19
（五）地方党委政府失管失察 .......................... 21
四、事故涉及有关方面责任 ................................ 22
（一）事故单位及相关单位 ............................ 22
（二）有关部门 ...................................... 31
（三）地方党委政府 .................................. 36
五、有关责任人员和单位处理建议 .......................... 37
2
（一）移交司法机关采取强制措施 ...................... 37
（二）有关公职人员 .................................. 38
（三）行政处罚 ...................................... 38
（四）其他建议 ...................................... 38
六、事故应急救援处置和评估 .............................. 39
（一）应急救援处置 .................................. 39
（二）应急救援评估 .................................. 40
七、事故主要教训 ........................................ 40
（一）安全发展理念不牢固，统筹发展和安全存在严重偏差 . 40
（二）汲取事故教训不深刻，屡屡重蹈覆辙 ..............41
（三）监管执法斗争精神不足，隐患排查整治质量不高 ....42
（四）企业主体责任严重不落实，违法违规建设生产无底线 . 43
（五）资源规划布局不合理，小型矿山安全条件差 ........44
八、事故整改和防范措施建议 .............................. 45
（一）更好统筹发展和安全 ............................ 45
（二）全面开展矿山重大事故隐患专项排查整治行动 ......46
（三）切实提升发现问题解决问题的强烈意愿和能力水平 ..47
（四）全面提高企业安全条件和管理水平 ................ 48
（五）严格整顿规范中介机构从业行为 .................. 49
（六）加快推动矿山高质量发展 ........................ 49
1
2023 年2月22 日13 时12 分许，内蒙古自治区阿
拉善盟孪井滩生态移民示范区内蒙古新井煤业有限公司
露天煤矿发生特别重大坍塌事故，造成 53 人死亡、6人
受伤，直接经济损失 20430.25 万元。
事故发生后，党中央、国务院高度重视。习近平总书记
立即作出重要指示，要求千方百计搜救失联人员，全力
救治受伤人员，妥善做好安抚善后等工作。要科学组织
施救，加强监测预警，防止发生次生灾害。要尽快查明
事故原因，严肃追究责任，并举一反三，杜绝管理漏洞。
强调各地区和有关部门要以时时放心不下的责任感，全
面排查各类安全隐患，强化防范措施，狠抓工作落实，
更好统筹发展和安全，切实维护人民群众生命财产安全
和社会大局稳定。按照习近平总书记重要指示，应急管
理部部长王祥喜率工作组紧急赶赴事故现场，指导事故
处置。内蒙古自治区、阿拉善盟立即组织抢险救援和善
后处置等工作。
依据有关法律法规，经国务院批准，成立国务院内蒙
古阿拉善新井煤业有限公司露天煤矿“2·22”特别重大
坍塌事故调查组（以下简称事故调查组），以应急管理部为
组长单位，公安部、国家矿山安监局、全国总工会和内
蒙古自治区人民政府为副组长单位，并聘请专家参与调
2
查。中央纪委国家监委成立责任事故追责问责审查调查
组，对有关地方党委政府、相关部门及公职人员涉嫌违
纪违法和失职渎职问题开展审查调查。
事故调查组认真贯彻落实习近平总书记重要指示精
神和党中央、国务院决策部署，坚持“科学严谨、依法
依规、实事求是、注重实效”原则，通过现场勘查、测
绘试验、计算分析和调阅资料、询问谈话、座谈交流等
方式，查清了事故人员伤亡、直接经济损失、发生经过、
原因和有关企业情况，查明了地方党委政府及相关部门
和单位履职情况、存在问题和责任，总结了事故主要教
训，提出了整改和防范措施建议。
调查认定，
内蒙古阿拉善新井煤业有限公司露天煤矿
“2·22”特别重大坍塌事故是一起企业在井工转露天
技改期间边建设边生产，违法包给不具备矿山建设资质
的施工单位长期冒险蛮干，相关部门监管执法“宽松软
虚”，地方党委政府失管失察，致使重大风险隐患长期存
在而导致的生产安全责任事故。
一、事故基本情况
（一）事故单位情况
1.事故单位概况
内蒙古新井煤业有限公司（以下简称新井煤矿）位于
3
内蒙古自治区阿拉善盟阿拉善左旗嘉尔嘎勒赛汉镇巴兴
图嘎查境内，由阿拉善盟孪井滩生态移民示范区管理委
员会[1]（以下简称孪井滩示范区管委会）管辖。该矿前身为
青铜峡市新井煤业有限公司[2]（井工煤矿），2013 年9月
变更为现名称，现法定代表人为王学云，统一社会信用
代码为 91152921625085403W，经营范围为煤炭生产及销
售、煤矿机械设备及配件销售。2020 年10 月首次取得露
天煤矿采矿许可证，证号为 C1500002010121120092605，
生产规模为 90 万吨/年，2022 年2月延续，有效期为 2021
年12 月10 日至 2024 年12 月10 日。新井煤矿批复井田
面积为 1.3448 平方公里，设计面积为 2.13 平方公里。
事发时，采场东南部区域超出设计境界范围约 2.9 万平
方米。（矿区剥采境界和现状见图 1）
[1]2013 年 10 月，经内蒙古自治区人民政府批准，原腾格里经济技术开发区在整合原
葡萄墩工业园区和腾格里工业园区的基础上新成立为自治区级开发区，加挂孪井滩生
态移民示范区牌子。2022 年 4 月，“腾格里经济技术开发区”的表述统一为“孪井滩
生态移民示范区”。
[2]青铜峡市新井煤矿（地方国有企业），始建于 1958 年，设计生产能力为 9 万吨/年。
1980 年进行技术改造，改造后生产能力为 15 万吨/年，开采方式为井工开采。1999
年 9 月，青铜峡市新井煤矿改制，名称由青铜峡市新井煤矿改为青铜峡市新井煤业有
限公司，为股份制公司。
4
图 1 矿区剥采境界和现状示意图
矿区内仅含一层可采煤层，煤层厚度 0.08–29.21
米，平均厚度 8.09 米，可开采量 790 万吨，煤质为低灰、
中硫、高热值弱粘煤。采用单斗–卡车开采工艺，单斗
挖机剥采、自卸卡车运输，采煤、剥离采用水平分层划
分台阶。
2.股权变更情况
2008 年12 月，陈逢干等人出资收购该矿并变更工商
登记，法定代表人为陈逢干、占股 80%，陈勇强占股 20%。
2009 年6月，陈逢干将该矿划分为东、西两个区域。2011
年3月，陈逢干、陈勇强与丁瑞、路伏国签订股权转让
5
协议，转让给丁瑞 51%（实际是代韩建华持股）、路伏国 49%
（2020 年11 月，经阿拉善左旗人民法院判决确认该股权），并
约定西区经营权归陈逢干所有。但由于陈逢干涉诉等因
素，其持有的股权一直没有办理变更手续，只变更了陈
勇强股权。工商注册登记显示陈逢干持股 80%、丁瑞持股
20%。综上，新井煤矿实际控制人、受益人为韩建华、路
伏国和陈逢干。
3.项目审批许可、建设和生产情况
（1）灭火工程情况。2008 年，根据原宁夏煤田地质
局《火灾勘测报告》，井田范围内存在两处火区。2009 年
6月，陈逢干将西区以灭火工程名义承包给他人经营管
理。2010 年4月，原内蒙古自治区煤炭工业局批复灭火
专项初步设计[3]。2010 年7月至 2012 年底实施了灭火工
程[4]，后将灭火工程合并转入露天技改建设项目。
（2）井工转露天情况。2012 年8月，原内蒙古自治
区煤炭工业局同意该矿由井工开采方式转为露天开采[5]，
[3]《内蒙古自治区煤炭工业局关于青铜峡市新井煤业有限公司煤矿（阿左旗）灭火
专项初步设计的批复》（内煤局字〔2010〕162 号）
[4]《阿拉善盟煤田（煤矿）火区防灭火工程领导小组办公室关于对内蒙古新井煤业
有限公司煤矿火区治理情况综合评价意见》（阿煤防灭火办字〔2015〕1 号）：火区治
理工作自 2010 年 7 月 15 日正式开工建设，至 2012 年 12 月底剥离工程结束。
[5]《内蒙古自治区煤炭工业局关于青铜峡市新井煤业有限公司煤矿技术改造方案（变
更开采方式）的批复》（内煤局字〔2012〕323 号）
6
并于 2013 年1月批复该矿井工转露天初步设计[6]。2013
年8月，原内蒙古煤矿安监局批复安全专篇[7]。2014 年7
月，原内蒙古自治区国土资源厅组织专家审查通过开发
利用方案[8]。2014 年8月，原内蒙古煤矿安监局出具开
发利用方案安全设施设计审查意见[9]。2015 年9月，原
腾格里经济技术开发区经济发展局同意该矿技术改造项
目开工建设[10]。2017 年6月，新井煤矿因瞒报 3起生产
安全事故[11]，技术改造项目被阿拉善盟安委办责令停工
整改。
（3）复工情况。2021 年2月，原腾格里经济技术开
发区管委会对新井煤矿技术改造项目复工申请出具意见
[12]，现场确认已完成整改，具备复工建设安全生产条件。
2021 年3月，原腾格里经济技术开发区管委会向阿拉善
[6]《内蒙古自治区煤炭工业局关于青铜峡市新井煤业有限公司煤矿技术改造（变更
开采方式）初步设计的批复》（内煤局字〔2013〕37 号）
[7]《内蒙古煤矿安监局关于青铜峡市新井煤业有限公司煤矿扩建工程初步设计安全
专篇的批复》（内煤安字〔2013〕76 号）
[8]《〈青铜峡市新井煤业有限公司煤矿煤炭资源开发利用方案〉审查意见书》（内矿
审字〔2014〕048 号）
[9]《内蒙古煤矿安监局关于青铜峡市新井煤业有限公司煤矿煤炭资源开发利用方案
安全设施设计审查意见的函》（内煤安函〔2014〕19 号）
[10]《腾格里经济技术开发区经济发展局关于内蒙古新井煤业有限公司 90 万吨每年
露天煤矿开工备案回执》（腾经发〔2015〕178 号）
[11]2013 年 10 月 23 日、2015 年 11 月 12 日、2016 年 9 月 18 日，新井煤矿分别发生
1 起死亡 1 人的运输事故。2017 年 6 月，按照阿拉善盟行政公署部署和要求，原阿拉
善盟安监局组织对 3 起事故进行调查,认定瞒报事故属实，依法依规依纪追究事故有
关人员责任，并对新井煤矿处以罚款 990 万元。
[12]《内蒙古新井煤业有限公司露天建设复工综合复查意见》（2021 年 2 月 4 日印发）
7
盟安委办提交综合验收请示[13]，阿拉善盟安委办组织盟
能源局、公安局、自然资源局、应急管理局等部门进行
现场核查并形成会议纪要，原则同意管委会初步验收意
见并要求管委会再行组织验收，验收通过方可开工建设
[14]；原腾格里经济技术开发区发展改革和经济统计局按
照盟安委办要求再次组织自然资源局、应急管理局等有
关部门进行现场核查。2021 年4月，原腾格里经济技术
开发区发展改革和经济统计局同意新井煤矿技术改造项
目复工建设[15]，并要求 12 个月内完成技术改造项目建设，
事发时该矿仍处于技改建设期间。
（二）相关单位情况
1.施工单位
2022 年7月，新井煤矿将土石方剥离、转运、出煤、
回填等全部作业发包给宁夏固本建筑有限公司（以下简称
宁夏固本公司）。宁夏固本建筑有限公司分公司（以下简称
宁夏固本分公司）与内蒙古宏鑫垚土石方工程有限公司（以
下简称宏鑫垚公司）、内蒙古祥伟土石方工程有限公司（以
[13]《阿拉善腾格里经济技术开发区管理委员会关于内蒙古新井煤业有限公司露天煤
矿整改工作进行综合验收的请示》（阿腾管函发〔2021〕10 号）
[14]《内蒙古自治区阿拉善盟安委办关于对内蒙古新井煤业有限公司露天煤矿现场核
查会议纪要》（2021 年 3 月 15 日印发）
[15]《腾格里经济技术开发区发展改革和经济统计局关于内蒙古新井煤业有限公司露
天煤矿复工建设的批复》（腾发改发〔2021〕33 号）
摘要：

内蒙古阿拉善新井煤业有限公司露天煤矿“2·22”特别重大坍塌事故调查报告国务院事故调查组2023年8月1目录一、事故基本情况.........................................2（一）事故单位情况...................................2（二）相关单位情况...................................7（三）事故发生经过..................................11二、事故直接原因........................................13（一）直接原因.......

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