湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查报告

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湖南长沙“4·29”特别重大

居民自建房倒塌事故调查报告

国务院调查组

2023 年5月

一、事故有关情况和直接原因 .......................... 2

（一）事故发生经过 ............................... 2

（二）抢险救援情况 ............................... 4

（三）事故直接原因 ............................... 5

二、地方党委政府及其有关部门存在的主要问题 ......... 10

（一）集中治理部署迟缓简单应付 .................. 10

（二）日常监管相互推诿回避矛盾 .................. 11

（三）排查整治不认真、走过场 .................... 12

（四）对违法违规行为查处不力 .................... 13

（五）房屋检测机构管理混乱 ...................... 14

（六）自建房规划建设源头失控 .................... 15

三、事故涉及有关方面的具体责任 ..................... 16

（一）涉事房主和有关企业 ........................ 16

（二）有关部门 .................................. 18

（三）地方党委政府 .............................. 26

四、对有关单位及责任人的处理建议 ................... 30

（一）司法机关已采取强制措施的人员 .............. 30

（二）有关公职人员 .............................. 31

（三）事故涉及的有关单位和其他人员 .............. 31

五、事故主要教训 ................................... 33

（一）学习领会习近平总书记关于防范化解重大风险的重要

论述不认真不深刻，风险意识薄弱 .................. 33

（二）落实责任不紧不实，不担当不作为 ............ 34

（三）发展理念存在偏差，政绩观错位 .............. 35

（四）立法滞后执法不严，行业安全监管宽松软 ...... 35

（五）对基层能力建设重视不够，基层安全治理面临困境 ... 36

六、改进措施建议 ................................... 37

（一）切实增强各级领导干部风险意识和安全发展能力 .....37

（二）突出防控经营性自建房安全风险 .............. 38

（三）标本兼治加强城乡自建房安全管理 ............ 38

（四）压紧压实各级领导干部防范化解重大风险责任 .. 40

（五）大力提高基层安全治理能力 .................. 40

—1—

2022 年4月29 日12 时24 分，湖南省长沙市望城

区金山桥街道金坪社区盘树湾组发生一起特别重大居

民自建房倒塌事故，造成 54 人死亡、9人受伤，直接经

济损失 9077.86 万元。

事故发生后，党中央、国务院高度重视。习近平总

书记立即作出重要指示，强调要不惜代价搜救被困人

员，全力救治受伤人员，妥善做好安抚安置等善后工作；

同时注意科学施救，防止发生次生灾害。要彻查事故原

因，依法严肃追究责任，从严处理相关责任人，及时发

布权威信息。近年来多次发生自建房倒塌事故，造成重

大人员伤亡，务必引起高度重视。要对全国自建房安全

开展专项整治，彻查隐患，及时解决。坚决防范各类重

大事故发生，切实保障人民群众生命财产安全和社会大

局稳定。受党中央、国务院委派，国务院领导同志

率应

急管理部、住房城乡建设部、教育部、

卫生健康委等

部门负责同志赶赴现场指导事故救援、伤员救治和善后

处置等工作。

依据有关法律法规，经国务院批准，成立了由应急

管理部牵头，住房城乡建设部、自然资源部、公安部、

教育部、全国总工会和湖南省人民政府参加的国务院湖

南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查组

（以下简称调查组）。同时成立专家组，邀请规划、设计、

工程管理、法律、公共安全等方面的权威专家参与事故

—2—

调查。中央纪委国家监委成立事故追责问责审查调查

组，对有关地方党委政府、相关部门和公职人员涉嫌违

法违纪及失职渎职问题开展调查。

在党中央坚强领导下，按照国务院决策部署，调查

组本着对党和人民负责、对社会和历史负责的态度，坚

持“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”的原

则，通过现场勘查、取样检测、荷载验算、模拟分析和

调阅资料、询问谈话、座谈交流、调查取证等，查明了

事故经过、发生原因、人员伤亡情况和有关单位情况，

查明了有关地方党委政府、相关部门在监管方面存在的

问题和相关人员的责任；同时，调查组通过明查暗访、

专家座谈和调研等方式，深入解剖事故暴露的突出问

题，提出主要教训和整改措施建议。

调查认定，湖南长沙“4·29”特别重大居民自建

房倒塌事故是一起因房主违法违规建设、加层扩建和用

于出租经营，地方党委政府及其有关部门组织开展违法

建筑整治、风险隐患排查治理不认真不负责，有的甚至

推卸责任、放任不管，造成重大安全隐患长期未得到整

治而导致的特别重大生产安全责任事故。

一、事故有关情况和直接原因

（一）事故发生经过

涉事房屋位于长沙市望城区金山桥街道金坪社区

盘树湾组安置区一期，紧邻长沙医学院北门。房屋共八

—3—

层（局部九层），建筑面积 1401.3 平方米，一层至六层

用作出租经营，事发时有餐饮店、奶茶店、私人影院、

旅馆等 5家经营单位，七层至八层用于房主及其家人自

住。房主为吴奇生、吴治勇父子，分别是房屋所有权人

和出租经营实际控制人。

2022 年4月28 日20 时许，涉事房屋二层餐饮店工

作人员发现东侧一混凝土柱及附近墙面瓷砖脱落、抹灰

开裂、根部混凝土被压碎，钢筋暴露并弯曲；29 日10

时15 分，二层一根支顶槽钢（2019 年7月因二层混凝土

柱出现裂缝，房主自购 2根槽钢进行支顶加固）严重变形（图

1），与墙面间隙约 50 毫米（图 2）；11 时50 分许，房

主吴治勇外出购买建筑材料准备再次加固；12 时19 分，

一层与二层圈梁的东南角外墙面掉灰，砖头裸露并往外

挤，外墙开始变形，现场邻居和村民小组长劝说房主吴

奇生撤人，但劝阻无效；12 时21 分，二层餐饮店东侧

墙壁发出异响，天花板及东侧外墙有物体掉落，店长随

即催促店内 2名工作人员、3名用餐人员离开；12 时24

分，房屋整体“下坐”式倒塌，历时 4秒。

事发后涉事房屋共埋压 63 人，其中在校大学生 50

人、商户员工和其他社会人员 11 人、房主及家人 2人。

事故共造成 54 人死亡，其中大学生 44 人。

—4—

图1事发前夕二层餐馆员工

拍摄的照片

图2槽钢变形示意图

（二）抢险救援情况

事故发生后，应急管理部、住房城乡建设部和湖南

省委、省政府立即启动应急响应，迅速组织国家综合性

消防救援队伍、国家安全生产专业救援队伍、中央企业

和地方专业队伍、社会救援力量等开展抢险救援工作，

其中湖南省消防救援总队共调派 1132 名指战员、携带

各类装备设备 3300 余台（套）进行救援处置。国家卫生

健康委、湖南省及时调派医护人员开展医疗救治、心理

疏导等工作。教育部、公安部积极协助地方党委政府做

好长沙医学院等学校师生稳定工作。湖南省、长沙市、

望城区出动公安、武警、城管、民兵等力量，加强对事

—5—

故现场及周边秩序维护等工作。中国救援队和湖南大

学、中南大学等单位派专家现场指导救援。

这次事故救援环境错综复杂、救援难度很大。房屋

倒塌后层层叠压，平衡十分脆弱，废墟上部又有重约 150

吨、整体浇筑的原六层屋顶，扰动易导致失稳伤害被困

人员；倒塌房屋毗邻的东西两侧楼房受到严重破坏，随

时可能向救援区域倒塌，危及被困人员和救援人员；现

场仅有南侧一个作业面可开展救援，且有多人埋压，不

能使用大型机械和工具。面对极其复杂危险的救援环

境，现场指挥部坚持“人民至上、生命至上”，聚焦抢

救生命这一核心任务，统一指挥、科学决策，运用先进

生命探测设备和各类掘进支撑装备，边掘进、边加固、

边搜索，争分夺秒打通救援“生命通道”，不惜代价搜

救遇险人员。经过 158 小时艰苦紧张救援，至 6日3时

3分，现场搜救工作结束，有生命迹象的 10 人全部获救

（其中房主吴奇生因重伤送医抢救 11 天后死亡），遇难人员

全部找到。

（三）事故直接原因

通过对事故现场进行勘查、取样、实测，并委托第

三方权威检测机构进行检测试验、倒塌模拟计算分析，

认定事故的直接原因:违法违规建设的原五层（局部六

层，下同）房屋建筑质量差、结构不合理、稳定性差、

承载能力低，违法违规加层扩建至八层（局部九层，下

同）后，荷载大幅增加，致使二层东侧柱和墙超出极限

—6—

承载力，出现受压破坏并持续发展，最终造成房屋整体

倒塌。事发前，在出现明显倒塌征兆的情况下，房主拒

不听从劝告，未采取紧急避险疏散措施，是导致人员伤

亡多的重要原因。具体情况如下：

1.违法违规建设的原五层房屋质量先天不足。2003

年房主在分得的安置重建地上建设了一栋三层房屋。

2012 年7月原址拆除三层并重建五层（图 3），属于限

额以上工程[1]，但涉事房主在未履行任何审批手续、未

取得任何许可的情况下，请建筑公司退休工人龙天恺手

绘设计图，房主自行采购建筑材料，由无资质的流动施

工队人员任罗生组织施工。房屋部分采用自拌混凝土，

砂石含泥量大、强度低，其中二层东侧 3根柱的混凝土

最低抗压强度仅为 4.3 兆帕（远低于当时国家标准[2]）；

一层、二层墙体砌筑砂浆抗压强度仅为 0.4 兆帕（远低

于当时国家标准[3]）；房屋采用砌体结构[4]，一层为实体

墙，二层至五层墙体违规[5]采用空斗墙[6]，承载能力低。

[1]《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》（建质〔2004〕216 号）规

定：限额以上工程是指居民自建两层（不含两层）以上、以及其他建设工程投资额

在30 万元以上或者建筑面积在 300 平方米以上的所有村镇建设工程。

[2]《混凝土结构设计规范》（GB 50010-2010）规定，钢筋混凝土结构的混凝土强

度等级不应低于 C20（强度标准值 20MPa）。

[3]《砌体结构设计规范》（GB 50003-2011）规定，烧结普通砖采用的普通砂浆强

度等级最低为 M2.5（强度标准值 2.5MPa）。

[4]由块体和砂浆砌筑的墙，与柱一并作为建筑物主要受力构件的结构。

[5]《砌体结构设计规范》（GB 50003-2011）已废除空斗墙设计。

[6]用砖侧砌或平、侧交替砌筑成的墙体。

—7—

2.违法违规加层扩建至八层后超出极限承载力。

2018 年7月，房主在未履行基本建设程序的情况下，再

次由龙天恺手绘设计图，自行采购建筑材料，由无资质

的流动施工队人员薛现棕组织施工，加层扩建六层至八

层（图 4）。该三层采用框架结构[1]，柱、梁、板均为现

浇钢筋混凝土，加上新增墙体等结构构件形成的总荷载

比加层扩建前增加 46%，加剧了“头重脚轻”的状态，

下部楼层柱荷载显著增大，其中二层东侧柱最大增加

71%，超出其极限承载力 18%。同时，房屋结构体系混乱，

整体稳定性差，部分柱的布置上下错位，一层和二层采

用单跨、大空间结构布置形式，东西横墙少；三层至八

层被隔成多个小房间，东西横墙多，二层成为结构上的

薄弱层，最易受破坏，抗倒塌能力弱。

3.对重大安全隐患未有效处理。2019 年7月，二楼

东墙混凝土柱出现网状裂缝、最长 0.6 米，房主在龙天

恺的建议下，自购 2根槽钢进行支顶加固，但并没有彻

底消除安全隐患。2022 年3月，又相继出现支顶槽钢变

形、墙面瓷砖脱落、支顶槽钢变形加剧，房主均未作处

理。4月12 日，湖南湘大工程检测有限公司受涉事房屋

内的旅馆经营者委托，未带任何检测仪器，仅拍照即完

成所谓“检测”，13 日为旅馆出具了虚假的安全性鉴定

[1]由钢筋混凝土梁和柱以刚接或铰接相连接成承重体系的房屋建筑。

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湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故调查报告国务院调查组2023年5月目录一、事故有关情况和直接原因..........................2（一）事故发生经过...............................2（二）抢险救援情况...............................4（三）事故直接原因...............................5二、地方党委政府及其有关部门存在的主要问题.........10（一）集中治理部署迟缓简单应付..................10（二）日常监管相互推诿回避矛盾................

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