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全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国安全生产法》实施情况的报告

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全国人民代表大会常务委员会执法检查组
关于检查《中华人民共和国安全生产法》
实施情况的报告
——2023 年 12 月 26 日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上
全国人大常委会副委员长 郑建邦
全国人民代表大会常务委员会：
　　安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济社会发展全局。安全生产法
是安全生产领域的基础性、综合性法律。为了推动安全生产法有效实施，推进安
全生产治理体系和治理能力现代化，保障经济社会高质量发展和人民群众高品质
生活，根据 2023 年度监督工作计划，全国人大常委会组成安全生产法执法检查组，
对安全生产法实施情况进行检查，现将有关情况报告如下：
　　一、执法检查组织实施的基本情况
　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视安全生产工作，就
推进安全生产领域改革发展作出一系列重大决策部署，推动全国安全生产形势稳
定向好，习近平总书记就加强安全生产工作作出一系列重要指示批示，深刻阐明
了做好安全生产工作的重大理念、原则和方法、路径，为做好新时代安全生产工
作提供了根本遵循和科学指引。党的二十大报告明确提出：推进安全生产风险专
项整治，加强重点行业、重点领域安全监管。执法检查是全国人大常委会行使监
督权的重要形式，开展安全生产法执法检查是贯彻落实习近平总书记重要指示批
示精神和党中央决策部署的重要举措，是充分发挥人大职能作用，促进用法治思
维和法治方式解决安全生产问题的具体措施。
　　全国人大常委会高度重视这次执法检查，赵乐际委员长审定批准检查工作方
案，王东明、彭清华副委员长和我担任检查组组长，社会建设委员会主任委员杨
振武任副组长。7 月 24 日，检查组召开第一次全体会议，深入学习习近平总书记
关于安全生产工作重要指示批示，听取应急管理部、工业和信息化部、公安部、
住房城乡建设部、交通运输部、文化和旅游部、市场监管总局等 7 家单位汇报，自
然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、国家能源局、国家矿山安监局、
国家消防救援局等 7 家单位进行了书面汇报。随后至 9 月，检查组分 3 个小组，赴
山西、内蒙古、吉林、福建、河南、甘肃等6 省（区）开展实地检查。委托北京、
黑龙江、上海、江苏、江西、湖南、四川、宁夏等8 省（区、市）人大常委会对本
行政区域内安全生产法贯彻实施情况进行检查。本次执法检查紧扣法律规定，聚
焦重点领域，坚持问题导向，注重监督实效，达到预期目标。
　　一是聚焦重点行业重点领域，确定执法检查重点。 紧扣法律规定，将生产经
营单位主体责任、政府部门监督管理责任、应急救援能力建设、违法行为查处及
事故调查处理、推进社会共治等法律规定的执行情况作为本次执法检查的重点，
聚焦矿山、危险化学品、交通运输等重点行业以及与群众日常生活密切相关的燃
气等重点领域的安全生产问题。
　　二是践行全过程人民民主，充分发挥人大代表作用。 检查组深入开发区、工
业园区，深入企业、工地，了解基层情况，听取群众声音，共实地检查生产经营
单位 65 家，随机抽查地方夜市一条街，30 家餐饮店、加油站、加气站等。邀请具
有相关专业背景的全国人大代表参加执法检查；鼓励地方人大依托人大代表联络
站（点）、基层立法联系点广泛收集民情民意。湖南各级人大共邀请 37852名五
级人大代表参加四级人大组织的执法检查，动员 14.5 万名五级人大代表收集民情
民意、 问 题 线 索 。宁 夏充 分 依 托 21家 基 层 立 法联系 点 ， 2344 个代 表 联 络 站
（点），收集意见建议 789 条，充分发挥各级人大代表安全生产法律宣传员、监
督员、联络员作用。
　　三是上下联动，形成监督工作“一盘棋”。执法检查组实地检查 6 个省（区），
委托 8 个省（区、市）同步开展检查；全国人大社会建设委员会到3个省（市）开
展前期调研；召开 7 个省（区、市）人大社会建设委员会参加的执法检查调研座谈
会，了解法律实施情况；带动8 个省（区）人大常委会自行开展安全生产法监督工
作，实际执法检查效果覆盖 31 个省（区、市）。多个受委托检查省（区、市）实
现本行政区检查全覆盖，有的检查范围达到所有乡镇、街道。实地检查省（区）
和受委托检查省（区、市）共发现问题隐患 19000 多个，并形成问题清单，交当
地政府或监管部门督促整改。
　　四是创新方式方法，提供专业保障。 一是采取明查与暗访相结合，数据分析
和案例分析相结合，开会座谈和个别访谈相结合，了解真实情况，增强监督实效。
二是委托中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心、中国矿业大学文法学院2
个专家团队，从法律实施效果整体评价、安全生产法规定的有关制度落实和完善
安全生产法制体系等不同角度开展第三方评估，形成评估报告。三是委托应急管
理部信息研究院、应急管理报社，分别面向执法人员、从业人员、社会公众开展
问卷调查，共收回 28081 份有效样本，形成调查问卷分析报告，为客观评价法律
实施效果，全面了解法律实施情况提供有力支持。
　　二、安全生产法实施取得积极成效
　　从执法检查情况看，国务院安全生产委员会制定部署安全生产“十五条措施”；
地方各级政府以贯彻落实新修改的安全生产法为抓手，严格落实党政领导干部安
全生产责任制，常态化抓好安全生产工作，安全生产法总体得到有效实施，法律
规定的主要安全生产制度逐步建立、完善，相关主体的安全生产责任更加强化，
全社会安全生产意识日益增强，防止和减少生产安全事故的目标基本实现。
　　一是安全生产形势总体稳定向好。近五年（2018—2022 年）全国生产安全
事故总量和死亡人数比之前五年分别下降 80.8%、51.4%，年均重特大事故起数
从37.6 起减少到 16.2起，下降 56.9%。其中 2022 年生产安全事故总量和死亡人
数同比分别下降24.1%、20.3%。国务院安全生产委员会统一部署开展“安全生产
专项整治三年行动（2020—2022）”、“重大事故隐患专项排查整治 2023 行动”等
专项整治，防范化解一批群众关切的重点行业、重点领域、重点地区突出风险隐
患问题。矿山领域深化矿山治本攻坚、重点流域区域尾矿库治理、“锰三角”专项整
治，累计整治问题隐患 90余万条，全国淘汰退出煤矿 900 余处、非煤矿山 8604
座，闭库销号尾矿库 1066 座；危化领域完成1143 家危险化学品生产企业搬迁改
造，推动进园入园、产业集聚集约，降低安全风险；城镇燃气领域实施城市燃气
管道老化更新改造，2022 年开工项目2.11 万个，完成投资1378 亿元；道路运输
领域 2022 年改造农村危桥 10589 座，完成农村公路安全生命防护工程 13.5 万公
里；道路交通事故预防“减量控大”工作持续开展， 2022 年完成6642 处农村隐患
路口路段治理、108 条恶劣天气高影响路段优化提升。深化“大吨小标”车辆治理，
推动回收整改 5037 辆隐患车辆。查处货车违法超限行为 683.6 万起，高速公路平
均超限超载率下降至 0.01%。问卷调查显示，有 72.76%的生产经营单位从业人员、
60.05%的执法人员、59.36%的社会公众认为法律修改实施后其所在地区（单
位）的生产安全事故总量明显减少，人民群众安全感明显提升。
　　二是安全生产法配套规范体系更加健全。 以新修改的安全生产法为依据，有
关方面持续推进安全生产法配套规范体系建设。如最高人民法院、最高人民检察
院发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》；应
急管理部统筹开展安全生产法配套部门规章制定修改工作，截至 11 月底，各行业
领域发布48 个重大事故隐患判定标准。各地因地制宜开展地方法规、规章、政策
标准制定修改工作，内蒙古、黑龙江、江苏、四川等 20 个省（区、市）及时修改
地方安全生产条例。上海制定修改危险化学品、消防、建筑施工、燃气、轨道交
通、特种设备等领域 11 部政府规章、64 部规范性文件，出台140 余项制度措施；
河南修改《安全生产风险管控与隐患治理办法》，吉林制定《关于进一步加强安
全生产风险分级管控和隐患排查治理体系建设工作的指导意见》《安全生产双重
预防机制建设地方标准》，完善风险分级管控与隐患排查治理等制度措施；江西
出台《生产经营单位落实一线从业人员安全生产责任的指导意见》，加强劳务派
遣和灵活用工人员安全管理。
　　三是安全生产监管水平显著提高。各地区各部门认真贯彻实施安全生产法，
严格规范监管执法，加强监管执法能力建设，不断提高依法治安水平。中共中央
办公厅、国务院办公厅印发《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》后，
31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团印发配套改革实施意见，认真落实有关改
革要求。北京及时调整裁量基准、行政检查单、行政违法行为分类目录等，公示
行政执法有关信息；山西对重点行业领域生产经营单位根据发生事故风险程度进
行分类、根据经济属性和生产规模等进行分级，实行差异化管理；甘肃推进安全
生产分级分类执法机制，合理划分执法管辖权限；福建构建立法、执法、评估“三
位一体”跨部门执法模式，建立“直接监管部门挂钩+综合监管部门联系+行业领域
专家参与”机制。持续加强监管力量建设，27 个省级应急管理部门完成执法机构设
置。推动建立应急管理综合行政执法技术检查员和社会监督员制度，截至2023 年
10 月底，各级应急管理部门共聘用专（兼）职技术检查员和社会监督员 4942 人，
有效应对执法人员“人少质弱”问题。以信息化助推监管执法精准化，推行执法全过
程“上线入网”，持续推动强化执法装备配备，应急管理系统32 个省级单位全部使
用“互联网+执法”系统。大力推进行政执法和刑事司法衔接，强化警示震慑作用 。
2022 年 1月至2023 年 5月，各级法院共审结一审危害生产安全刑事案件4372
件，生效裁判人数 6903 人；各级检察机关办理安全生产行政公益诉讼 29844 件，
提起相关民事公益诉讼 45件。最高人民检察院制发安全生产溯源治理“八号检察建
议”，有力促进相关职能部门加强执法监管。
　　四是安全生产保障能力明显提升。大力推进科技兴安，提升本质安全水平。
各级政府每年将安全生产经费纳入财政预算，加强安全生产基础设施和监管能力
建设。有关部门督促企业严格安全生产费用提取管理使用，加强技术设施设备改
造。组织实施“十四五”工业行业规划和中长期规划，引导企业采用先进适用技术和
装备，改进现有工艺，提升数字化水平，围绕“四减”原则（减少危险作业场所操作
人员、减少危险作业手工操作点、减轻操作人员劳动强度、减少人员在危险作业
场所的操作时间）有效降低事故人员伤害风险。加强安全应急产业顶层设计，大
力推动安全应急产业集聚发展，编制形成《安全应急装备重点领域发展行动计划
(2023—2025年)》。推进高危行业领域远程监测监控、动态预警，矿山领域全面
推行“远程监察+现场监察”；化工园区、烟花爆竹等领域安全风险监测预警系统建
设不断加强；普及应用北斗系统，全国交通运输领域 700 余万“两客一危一重”车辆
纳入动态监控，“六区一线”重点水域航行船舶基本实现监管全覆盖。应急管理部依
托国有企业和有关单位在全国建设 113支2.5 万余人的国家安全生产应急救援队
伍，实现省级地方全覆盖，事故应急救援专业化、现代化水平不断提高。
　　三、法律实施存在的主要问题
　　尽管全国安全生产形势总体稳定向好，执法检查发现，重点行业、重点领域
安全生产形势依然严峻复杂，安全生产法规定的重要制度在部分地区、部分企业
落实不力，今年以来重特大事故有所反弹。截至11月底，全国发生重特大事故 15
起、死亡 279人，同比增加6 起、92 人。其中，宁夏银川富洋烧烤店“6·21”特别
重大燃气爆炸事故是新中国成立以来死亡人数最多的燃气事故。安全生产工作距
离法律要求，距离改革发展目标和人民期待还有差距，安全生产依法治理、综合
治理、系统治理、源头治理任重道远。
　　（一）内生动力不足，生产经营单位主体责任虚化
　　安全生产责任制是安全管理的核心。实际工作中，受经济效益驱动，生产经
营单位安全发展红线弹性大，安全生产工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不
要”。
　　1. 全员安全生产责任制落实不到位。一些企业建立起来的全员安全生产责任
制与安全生产法的要求还有较大差距，“安全压力逐级递减，安全责任落实不下去”
的问题比较突出。有的企业主要负责人习惯当“甩手掌柜”，不重视建章立制的法定
“一把手工程”，安全生产管理规章制度和操作规程缺失或不实用，安全员人数少、
专业能力弱，内部安全管理机构形同虚设；管生产不管安全、企业技术负责人安
全管理地位低，现场管理混乱；没有做到安全生产责任制全员全岗位覆盖，安全
生产主体责任还未压实到“最后一米”。
　　2. 双重预防机制问题突出。新修改的安全生产法坚持预防为主，确立风险分
级管控和隐患排查治理双重预防机制，为从源头上防范化解重大安全风险、防止
和减少生产安全事故竖起两道屏障。从执法检查和事故发生情况看，双重预防机
制尤其是风险分级管控制度还在推行中，落实这项重要制度还存在很多问题，安
全生产治理模式还没有完全实现向事前预防转变。一是企业对双重预防机制认识
不到位，缺乏建立机制的主动性。有的省份建立双重预防机制的生产经营单位仅
有1 万余家；有的企业认为双重预防是不必要的重复工作；有的企业不知道如何建
立风险分级管控制度；有些小微企业认为这只是对重点行业重点企业的要求。二
是风险分级管控制度质量不高，好看不好用。有的企业没有全员参与，有的对危
险源辨识不充分、风险评估不全面、分级不准确，有的建立风险管控制度后，“一
劳永逸”，不进行动态管理，导致风险管控管不住风险。三是风险分级管控和隐患
排查治理衔接不够。要么把风险分级管控和隐患排查治理割裂开来，“重治理轻防
控”；要么把风险分级管控等同于隐患排查治理，“重创建轻运行”，双重预防机制
没有真正浸入企业生产经营、标准化建设全过程，安全管理制度和实际运行“两张
皮”。有的企业为追求经济效益，隐瞒重大事故隐患，不向监管部门和职工大会或
者职工代表大会报告排查治理情况，该停产停业的不停产停业，积累新的事故隐
患。
　　3. 综合防范能力较弱。一些生产经营单位不按安全生产法第 23 条规定提取和
使用安全生产费用，提取不足、超范围使用时有发生，设备不定期检测、维护保
养，搞技改“马拉松”带病生产，事故隐患大量存在；未向从业人员提供符合国家标
准或者行业标准的劳动防护用品，安全生产教育培训与生产实际脱节，尤其是吊
装、动火、有限空间作业等事故多发领域，培训针对性不强；一些企业单位应急
预案编制流于形式，缺乏实用性；应急演练重“演”轻“练”，走过场、做样子，员工
未完全掌握应急避险知识和自救互救技能，事故应对处置和救援能力差。检查抽
查发现，小微企业安全管理水平整体相对较低，多存在制度不健全、员工不稳定、
教育培训和劳动保护不到位的痛点难点。2022 年 1月至2023 年 5月，在全国法
院审结一审危害生产安全犯罪刑事案件中，危险作业罪2128件，数量最多，占总
数的 48.67%。
　　此外，非煤矿山中80%以上是小型矿山，安全生产基础差；建筑施工转包、
挂靠与无证上岗、设备脱离监管等问题并存，制造监管“真空”；人民群众身边不符
合安全标准的燃气“灶、管、阀”大量存在，瓶装液化石油气“黑网点”、“大瓶充小
瓶”、“倒气”销售问题仍未根治，严重危害生产安全。
　　（二）精准监管尚未破题，监管成效有待提升
　　安全生产法修改两年来，各级政府认真贯彻实施安全生产法，取得积极成效，
但也暴露出监管责任边界不清、力量不足、成效不稳等短板弱项。
　　1. 综合监管、行业监管、属地监管衔接不紧。现代产业体系分工细化多元，
要求不同层级地方政府及其部门监督管理权责清晰、协调顺畅。执法检查发现，
应急管理部门如何“综合”监管，行业监管之间、行业与综合监管、行业与属地监管
之间如何协调配合，避免重复监管、监管滞后，是监管工作的主要难题，叠加属
地监管专业力量不足、责任与资源不匹配等因素，监管部门容易陷入履职困境。
具体表现在：安全生产法第 3 条关于“三管三必须”的要求，在领域交叉、行业全链
条覆盖等复杂形态下，落实不彻底，“认不清、想不到、管不到”的情况时有发生。
有意见反映燃气安全、电气焊作业、即时配送等领域的安全监管责任不清晰，重
点环保设备设施安全生产监管范围模糊。房屋安全管理涉及用地、规划、设计、
建设、验收、改建、经营等多个环节，部门缺乏统筹协调，易造成监管缺位。相
关部门在制定配套标准规范过程中，互相通气配合不够。安全生产法第 10条关于
“按照业务相近的原则”确定监督管理部门的规定，各地还在探索适用，部分新兴行
业领域缺少安全标准、运营规范，容易出现监管盲区。安全生产法第 17条规定的
“编制安全生产权力和责任清单”落实还不到位，有的地方不标明权力和责任的法律
依据，有的权力和责任区分不明确，编制工作不规范。安全生产法第 10条、第 69
条关于加强部门合作、联合检查的规定落实不力，各部门之间尚未形成较强的执
法合力，联合执法、事故线索举报核查、信息共享等工作机制还不健全。有的地
方反映，综合行政执法改革后，县区行业部门监管与执法相分离，发现的问题必
须移交综合执法部门调查核实后才能下达行政处罚决定，监管工作协同不足。
　　2. 基层监管力量和能力不足。一是各地监管队伍人员数量结构普遍呈“倒金字
塔型”，加之监管任务重、压力大、追责严，责任与保障不相匹配，“怕管安全”“想
方设法不干安全”现象比较普遍，基层有执法资格的人员匮乏、执法力量严重不足，
“兼职”现象突出。有的地方全省乡镇（街道）应急管理机构共有专职人员 1199 人，
兼职人员 1706人，编外聘用人员 246人。有的地方将安全生产行政执法权下放乡
镇（街道），存在乡镇（街道）承接不住，“放而不管”、“一放了之”的情况。二是
专业能力不够。监管装备、专业技术人员数量等不能满足监管需求。矿山安全、
危化品安全监管人员中具有专业背景的不足1/3，与75%的要求有很大差距。有
的省（区）应急管理系统具备矿山、化工、冶金、安全工程、救灾等履行职责所
需专业背景的仅145人，占总数的18.26%，具备相关专业技术职称的则更少。基
层监管部门到生产经营单位开展监督检查，“不知道查什么”，需要处罚时，不熟悉
相应的法律法规和处罚程序，“查到问题不知道怎么办”大量存在。
　　3. 安全隐患排查整治质量不高。安全生产法第 62条规定要严格检查容易发生
重大生产安全事故的生产经营单位；要分类分级制定安全生产年度监督检查计划。
实际工作中，有的地方、监管部门除年度监督检查计划，还开展各级各类“集中攻
坚”、“年终检查”等工作，抓安全生产工作的力度很大，实际效果有限。监管部门

标签： #安全 #报告

摘要：

全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国安全生产法》实施情况的报告——2023年12月26日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上全国人大常委会副委员长郑建邦全国人民代表大会常务委员会：　　安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济社会发展全局。安全生产法是安全生产领域的基础性、综合性法律。为了推动安全生产法有效实施，推进安全生产治理体系和治理能力现代化，保障经济社会高质量发展和人民群众高品质生活，根据2023年度监督工作计划，全国人大常委会组成安全生产法执法检查组，对安全生产法实施情况进行检查，现将有关情况报告如下：　　一、执法检查组织实施的基本情况　　党的十八...

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